A los defensores de los esquemas del comercio de emisiones de carbono en los Estados Unidos les gusta poner al programa europeo de limitación y comercio como un modelo que merece la pena imitar. El Sistema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea, que lleva en funcionamiento desde 2005, le pone precio a la contaminación provocada por el dióxido de carbono, y lo hace con el objetivo de inducir a la industria a que recorte las emisiones de gases de efecto invernadero y reduzca los efectos del cambio climático. Los gobiernos europeos establecen una serie de limites anuales sobre el total de emisiones de dióxido de carbono que pueden producir un grupo de industrias con alto nivel de consumo energético. Después entregan un número de derechos de emisión a cada compañía, en función del nivel de emisiones que hayan tenido hasta ese momento. Cada permiso, llamado EUA, permite a la compañía liberar una tonelada de dióxido de carbono en la atmósfera. Las compañías cuyas emisiones excedan de lo permitido cada año se ven en la obligación de comprar más derechos de emisión; aquellas con emisiones por debajo de lo permitido pueden vender sus derechos.

Aunque existen otros gobiernos y autoridades (incluyendo a un consorcio de distintos estados dentro de EE.UU.) que están experimentando con el comercio de carbono, el sistema europeo supone más de tres cuartos del comercio global. El comercio de EUAs ha contabilizado hasta la fecha más de 140 mil milllones de euros (196 mil millones de dólares). Sin embargo, Europa tiene poco que enseñarnos acerca todo esto.

En teoría, al limitar el suministro de derechos de contaminación se consigue establecer un precio para las emisiones de dióxido de carbono. Esto, a cambio, sirve para proveer a los fabricantes industriales y productores de energía con los incentivos financieros suficientes como para desarrollar tecnologías más limpias. Sin embargo, la realidad ha resultado ser bastante distinta. Un exceso de créditos de polución, que se distribuyeron sin coste durante el primera fase de transición del programa y la fase actual de trabajo, hizo que bajara el valor de los EUAs. Como resultado, las emisiones de dióxido de carbono en Europa se mantienen a un precio bastante inferior a los 20 euros por tonelada. Con precios de polución tan bajos, según afirman los economistas, las industrias que generan y consumen energía no se ven incentivadas a cambiar sus costumbres; aún es más barato utilizar combustibles fósiles que cambiar a un tipo de tecnología que contamine menos.

“Resulta difícil afirmar que cualquier decisión de inversión tomada durante los últimos tres o cuatro años se haya visto influenciada por el precio del carbono,” afirma Sophie Galharret, economista de energía de la compañía de suministro eléctrico franco-belga GDF Suez, así como investigadora de mercados energéticos y clima en Europa en Sciences Po, la universidad de élite francesa dedicada a las ciencias políticas y la economía con sede en París. “Un mercado perfecto debería proveer incentivos de ese tipo,” afirma Galharret, “pero el mercado real actual no lo hace.”

De hecho, existen muchas dudas acerca de que el esquema de comercio de Europa vaya a fomentar la innovación de aquí a poco tiempo. La Unión Europea se ha comprometido a cortar las emisiones de gas de efecto invernadero al menos un 20 por ciento—en relación a los niveles de 1990—de aquí a 2020. Esto se traduce en una reducción de derechos disponibles del 1,74 por ciento anual para aquellas compañías incluidas en el sistema de comercio. Sin embargo las compañías son capaces de alcanzar los objetivos de emisión sin tener que invertir en nuevas tecnologías. Las reglas del comercio permiten a las compañías recibir “compensaciones” sobre su propia contaminación si invierten en proyectos que reduzcan o prevengan las emisiones de gas de efecto invernadero en países en desarrollo fuera de la UE. La otra mitad de las reducciones necesarias se alcanzarán si los miembros de la UE cumplen con los incrementos obligatorios en el uso de energías renovables. En otras palabras, aunque el mercado de carbono se describe como la pieza central de la política climática y energética de la UE, los inversores en energía puede que lo ignoren durante al menos la próxima década.

Este tipo de problemas explican por qué, a pesar de que Estados Unidos tiene su vista puesta en Europa para diseñar un método de control de emisiones basado en el mercado, las voces críticas en contra del sistema de comercio de emisiones en la UE piden que se intensifique aún más, o que se deseche el mercado de carbono por completo.

Ganancias inesperadas
Hay que echarle la culpa a una combinación de factores—mala información, un cuidado excesivo de las industrias nacionales, la reciente caída de la economía—de las irregularidades del sistema de comercio de emisiones de la Unión Europea.

La Comisión Europea propuso el esquema de comercio de carbono a finales de 2001 para hacer que los estados europeos cumplieran con el compromiso de reducir el gas de efecto invernadero—emisiones de gas recogidas en el Protocolo de Kioto. Apenas unos años después, los países europeos habían asignado EUAs a más de 11.500 plantas energéticas y centros industriales tales como fundiciones de acero, refinerías de petróleo, y fábricas de cemento, que en total representan casi la mitad de las emisiones de carbono europeas. Casi todos los EUAs, que tenían validez para un periodo de prueba desde 2005 hasta 2007, se distribuyeron de forma gratuita para acallar las quejas por parte de las industrias, las cuales afirmaban que el coste añadido de los derechos de contaminación afectaría negativamente a su competitividad global.

En un principio el sistema de comercio parecía gozar de salud; la prosperidad llegó a los centros de comercio virtual como el European Climate Exchange de Londres. Los contratos futuros basados en los EUA de 2007 subieron de forma consistente desde los aproximadamente siete euros en enero de 2005 a más de 30 euros en abril de 2006. Sólo en 2005, el comercio de carbono incluyó 362 millones de EUAs por un valor financiero estimado de 7.200 millones de euros, según informa la empresa consultora de mercado Point Carbon, con sede en Oslo.

Más tarde, en mayo de 2006, el valor de los EUAs cayó en picado, hasta menos de 15 euros. Después de una breve recuperación en 2006, los precios de los futuros de EUAs se establecieron en prácticamente cero durante el resto de la fase de prueba. Los datos de emisión hechos públicos en 2008 revelaron que los estados europeos, que dependían de estimaciones de emisiones poco fiables y se veían presionados por varias industrias, habían distribuido EUAs para cubrir 6.321 millones de toneladas de dióxido de carbono durante la primera fase, lo que supone un exceso de 107 millones de toneladas sobre el total de emisiones durante el periodo.

La recesión global está minando la segunda fase del sistema de comercio, que comenzó el año pasado. La Unión Europea fijó el límite para el periodo 2008-2012 en un 6,5 por ciento menos que el límite fijado durante el periodo de prueba. Los volúmenes de comercio fueron explosivos al principio, según informa Point Carbon. Sin embargo, esta carrera fue de corta duración. El precio de los EUAs bajó a una media de sólo 11 euros durante el primer cuarto de 2009, debido a la ralentización de la manufactura por culpa de la recesión.

Este esquema de comercio tan vacilante puede que esté provocando graves daños. Los permisos gratuitos, junto a la debilidad del precio del carbono, han acabado recompensando a los mayores contaminantes de carbono y dañando a los consumidores europeos. La mayoría de los estados de la UE han otorgado derechos adicionales a industrias pesadas como las del cemento y el hierro, puesto que no querían dañar la competitividad internacional de estos fabricantes; siguiendo esa misma lógica, los estados entregaron un número relativamente bajo de derechos a los productores de electricidad, un producto que debe generarse de forma muy cercana a los consumidores y que, por tanto, no se ve forzado a competir en el mercado global.

Esta estrategia de distribución de derechos ha ocasionado que los consumidores de electricidad sufrieran el incremento en los precios. Los productores de electricidad subieron los precios para cubrir los costes anticipados de los derechos. Las compañías también añadieron un “coste de oportunidad” a las facturas, por haber tenido que utilizar los EUAs gratis que de otra manera podrían haber vendido en el mercado del carbono.

No obstante, los consumidores no son los únicos que han resultado penalizados debido al esquema de comercio y su proceso para la distribución de EUAs. Los productores de energía que utilizan tecnologías relativamente limpias también están pasando por malos momentos. Como si de un cuento perverso se tratara, las compañías que hacen gran uso del carbón y poseen los niveles de emisión más altos son las compañías que más se benefician del comercio de carbono, puesto que la mayoría de los estados les otorgan más EUAs. Esto les proporciona una ventaja injusta en comparación con aquellos productores de energía que utilizan gas natural o fuentes renovables, que emiten menos carbono.

En otras palabras, hay muchas compañías eléctricas europeas que han generado beneficios inesperados gracias al programa de límitación y comercio.

El programa de comercio “incrementó el precio de la energía, sin embargo los productores de energía no sufrieron un incremento real en sus costes,” explica Jos Sijm, economista senior en el Centro de Investigación de Energía en los Países Bajos. Sijm estima que en mercados como el de los Países Bajos, el Reino Unido y Alemania, el sistema de comercio incrementó los precios de la energía de forma “bastante sustancial” de 4 a 10 euros por megavatio-hora en 2005 y 2006. “Para los Países Bajos supuso un beneficio inesperado del orden de los 300 a 600 millones de euros,” señala Sijm. “Para Alemania, la cantidad de beneficios inesperados sería mucho mayor—unos cuantos miles de millones de euros.”

Resultaría más sencillo considerar que todos estos beneficios son un desafortunado efecto secundario de transición dentro del esquema de comercio si el programa realmente alcanzase los objetivos propuestos en cuanto a la reducción de las emisiones de carbono. No obstante, es difícil averiguar el tipo de impacto real que ha tenido el programa en las emisiones.

En realidad, las emisiones provocadas por la generación de energía subieron un 1 por ciento en relación al año anterior tanto en 2006 como 2007. El año pasado, las emisiones bajaron un 3 por ciento, según datos preliminares de la Comisión Europea. Sin embargo los observadores afirman que la recesión económica mundial es probablente la mayor responsable de ese descenso. En cualquier caso, no resulta probable que el sistema de comercio haya provocado demasiados cambios tecnológicos. “Si realmente se quieren inducir inversiones y grandes innovaciones tecnológicas, el precio tiene que ser más alto y más estable,” señala Sijm.

¿Cómo de alto? Las encuestas a líderes de negocios sugieren que no reconsiderarán la forma en que utilizan la energía hasta que el precio del carbono exceda los 30 euros por tonelada. Dennos Anderson, profesor de energía y estudios ambientales en el Imperial College de Londres, concluyó en 2007 que sólo se darán cambios significativos cuando los precios del carbono “se muevan hacia la zona más alta” de un rango que él definió entre los 40 y 80 euros por tonelada. Anderson estimó que era necesario alcanzar la línea de los 40 euros para que las granjas eólicas y las plantas nucleares resultaran una mejor inversión que las plantas a base de gas natural o carbón, mientras que los precios deberían acercarse a los 80 euros para que la captura y almacenamiento del carbono fuese algo que mereciese la pena. Para que la energía solar y la eólica en el mar resultasen económicas, los precios tendrían que subir incluso más.

Un grupo de economistas en la Agencia Internacional de Energía (IEA, en inglés) han calculado que para poder detener el calentamiento global a unos niveles razonables, se necesita una inversión de 1,1 billones de dólares al año. Y se necesitaría un precio de 200 dólares por cada tonelada de carbono, afirmó la IEA, para generar la innovación necesaria.

Reformistas reacios
Todos los intentos para reformar el esquema de comercio de la UE se han tenido que enfrentar con la política. Si se subastasen los EUAs en vez de regalarlos, se eliminaría la obtención de beneficios y otros incentivos dañinos que lleva consigo la entrega gratuita de derechos. También generaría ingresos que algunos países europeos han prometido que gastarían en I+D de energías alternativas, así como en incentivos para el incremento de la eficiencia energética, para así poder frenar el incremento en los precios de la energía. No obstante, para la segunda fase del programa, actualmente en efecto, menos del 10 por ciento del total de derechos está disponible para ser subastado. Y la propuesta de la Comisión Europea de subastar todos los EUAs a las compañías generadoras de energía de aquí a 2013, se vio duramente rebatida por países como Polonia, de rápido crecimiento y gran dependencia del carbón, que insistió en realizar las subastas de forma gradual, por fases, hasta 2020. De igual forma, las fases de implementación de las subastas serán más lentas para aquellos sectores industriales que corran mayores riesgos a nivel competitivo en comparación con otros productores fuera de la UE.

Mientras tanto, los políticos también están mucho más abiertos a las, así llamadas, compensaciones del carbono, que permiten a las compañías alcanzar sus objetivos de emisiones-reducciones mediante la financiación de la conservación de bosques, inversiones en energías renovables, y otros proyectos bajos en carbono en países en vías de desarrollo.

Los industriales europeos argumentan que las compensaciones tienen sentido a nivel económico y ambiental, puesto que el cambio climático es algo global. Existe un problema: dado que las compensaciones reducen la demanda de EUAs, también debilitan la señal del precio que el mercado del carbono supuestamente debería enviar a los inversores dentro del sector y las industrias de energía en Europa. La señal del precio se verá aún más comprometida gracias a una nueva ley, apoyada por los líderes europeos en diciembre, que requiere que el 20 por ciento de la producción energética europea se consiga a través de fuentes renovables de aquí a 2020.

Por tanto, no ha de sorprendernos que algunos economistas, así como algunos expertos dentro de la industria de la energía, sean partidarios de hacer cambios en el sistema de comercio de emisiones. Algunas de las medidas de corrección que se están debatiendo incluyen poner límites más bajos, limitar aún más las compensaciones, o incluso un precio mínimo obligatorio. Cualquiera que sea la solución, son muchos los que señalan que el sistema de comercio debe ser reforzado de forma significativa. “El ETS (sistema de comercio de emisiones) necesita ser más estricto,” afirma Michael Grubb, profesor visitante de cambio climático y políticas energéticas en el Imperial College, y director económico en la U.K. Carbon Trust, que aconseja a los negocios acerca de estrategias bajas en carbono.

Lo que resulta especialmente decepcionante es que, incluso aunque los europeos intenten deshacer muchas de las características que han hecho que su sistema de comercio de carbono sea tan débil y disfuncional, los legisladores en Washington parecen estar dispuestos a cometer los mismos errores. Los representantes Henry Waxman (D-CA) y Edward Markey (D-MA) presentaron esta primavera una serie de leyes basadas en un sistema de limitación y comercio, con las mismas concesiones a las industrias que hacen gran uso del carbono que acabaron neutralizando el sistema de comercio de la UE.

El proyecto de ley de los EE.UU., tal y como era a la hora de publicar este artículo, propone cortar las emisiones a un 17 por ciento por debajo de los niveles de 2005 y 2007—en esencia, llevando a los EE.UU. de vuelta a los niveles de 1990. Además, y de igual manera que el sistema de comercio europeo, existen una serie de compensaciones y obligaciones de energía renovable que amenazan con reducir el precio del carbono aún más. Los analistas creen que el precio del carbono en EE.UU. estará a unos 15 ó 20 dólares por tonelada en 2020—apenas una décima parte del precio que marcaba la IEA. Mientras tanto, la mayoría de los derechos se distribuirán gratuitamente, a pesar del riesgo de obtener beneficios inesperados y generar incentivos de mercado que resulten dañinos. Esta iniciativa también provocará que el Presidente Barack Obama no pueda obtener los beneficios necesarios para financiar el programa de I+D de energías limpias, de 150 mil millones de dólares y de 10 años de duración, que describe en su propuesta de presupuesto para 2010.

Aquellos que apoyan el proyecto de ley de Waxman y Markey creen que el Congreso, preocupado por no poner en riesgo a las industrias con gran gasto energético, no aprobará ningún proyecto que sea más estricto. Los seguidores del proyecto creen que es mejor establecer un precio para el carbono en el sistema económico de los EE.UU. ahora, y hacer ajustes en el sistema más tarde. Sin embargo, este sistema de límites y comercio podría acabar siendo lo suficientemente débil como para enviar una señal equivocada a los mercados financieros que tengan las miras puestas en la inversión en tecnologías de nuevas energías. Si hay alguna duda acerca de ello, sólo hay que echar un vistazo a la UE.

Peter Fairley es un escritor freelance sobre medio ambiente y energía con sede en París.