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Cambio Climático

EE UU impulsa las oportunidades económicas de la transición verde, pero llega tarde

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La ley IRA es un replanteamiento radical de la política industrial estadounidense que es a la vez prometedora y arriesgada

  • por Jonas Nahm | traducido por Ana Milutinovic
  • 24 Noviembre, 2022

En agosto, el presidente estadounidense Joe Biden promulgó la Ley de Reducción de la Inflación (IRA, por las siglas en inglés de Inflation Reduction Act), el mayor proyecto de ley sobre el clima de EE UU en más de una década. La ley vuelve a encaminar al país para cumplir con sus compromisos en virtud del Acuerdo de París de 2015.

Más allá de las medidas específicas para reducir las emisiones de carbono de EE UU en más de un 40% para 2030, la ley IRA también replantea fundamentalmente la forma en la que el Gobierno aborda el cambio climático. Tras décadas en que la postura era que la política climática versa principalmente de reducir emisiones, IRA la presenta como una oportunidad para invertir en nuevas fuentes de crecimiento económico.

Lo hace principalmente a través de una serie de incentivos fiscales actualizados, con el requisito de que las baterías de los vehículos eléctricos, las turbinas eólicas y los paneles solares se fabriquen en Estados Unidos (o en un país socio con acuerdos de libre comercio). En la ley IRA está implícita la noción de que aprovechar las oportunidades económicas que presenta la transición energética global requerirá nuevas formas de intervención gubernamental en la economía. Tal intervención política directa del Gobierno en nombre de los sectores nacionales  de fabricación de energía limpia rompe con el enfoque anterior de Washington hacia la política industrial, que se centró principalmente en las inversiones públicas en I+D y en el apoyo a los mercados de energía limpia.

Este replanteamiento del cambio climático como una oportunidad económica llega tarde. China lleva mucho tiempo utilizando las herramientas del estado para asegurar una participación en el mercado de las industrias de energía limpia en rápido crecimiento. Esa nación ya fabrica más del 85% de las células fotovoltaicas utilizadas en la producción mundial de módulos solares. También produce el 78% de las baterías de iones de litio utilizadas en el ensamblaje de paquetes de baterías para vehículos eléctricos y almacenamiento de energía. La Unión Europea no se ha limitado a establecer objetivos climáticos ambiciosos, sino que ha utilizado la política industrial para crear sectores de energía limpia y hacer la transición de las industrias nacionales, como la fabricación de coches, hacia un futuro con bajas emisiones de carbono.

Desde su aprobación en la Cámara de Representantes y en el Senado de EE UU en agosto, la ley IRA ha sido recibida con mucho entusiasmo. La Casa Blanca la calificó como la ley climática más impactante jamás aprobada en EE UU. Los científicos la ven como un punto de inflexión en la batalla contra el cambio climático. Otros han destacado el potencial para crear medio millón de empleos a través de las disposiciones de política industrial contenidas en el proyecto de ley. De hecho, los fabricantes de energía solar fotovoltaicabaterías y vehículos eléctricos han anunciado rápidamente nuevas inversiones en las instalaciones de producción nacional en las semanas posteriores a la aprobación del proyecto de ley.

A pesar de todo ese entusiasmo, EE UU todavía tiene tremendos desafíos en la construcción de sus industrias domésticas de energía limpia.

La nación está entrando en los mercados que ya están repletos de rivales internacionales, muchos de los cuales han estado invirtiendo miles de millones durante décadas. Solo China ha gastado más de 50.000 millones de dólares (48.667 millones de euros) para establecer el control de prácticamente todos los segmentos de la cadena de suministro de energía solar. Para competir con el dominio de China en baterías para vehículos eléctricos, la Unión Europea estableció una alianza en 2017 con el objetivo de garantizar que las empresas europeas sean proveedores a lo largo de toda la cadena de suministro de baterías. Para avanzar en su objetivo de construir cadenas nacionales de suministro de energía limpia, la UE también gastó más del 40% de los fondos de estímulo económico asignados durante el inicio de la pandemia de la COVID-19 en distintas iniciativas de política industrial ecológica, para construir cadenas de suministro de energía limpia.

Establecer industrias de energía limpia en EE UU que puedan sustituir y competir con las cadenas de suministro mundiales de energía eólica, solar y de baterías será particularmente desafiante en el marco de tiempo previsto en la ley IRA. Muchos requisitos de contenido en los créditos fiscales entran en vigor casi de inmediato. Pero desarrollar la capacidad de fabricación nacional y abrir nuevas fuentes podría llevar años, no meses.

Si las cadenas de suministro de energía solar, eólica y baterías de EE UU tardan más de lo esperado en construirse, los productos de energía limpia no calificarán para el apoyo del Gobierno, lo que a su vez podría retrasar la implementación. La política climática se enmarca en la actualidad explícitamente como un tema de política económica, que depende del éxito de la política económica en formas que podrían complicar los esfuerzos para reducir las emisiones de carbono de EE UU.

Esto podría ser particularmente problemático, porque el uso de los llamados requisitos de contenido local y otras herramientas de política industrial en la ley IRA, incluidos los préstamos para remodelar y construir plantas de fabricación, no tiene precedentes en Estados Unidos. E incluso si cumplir con los objetivos de la cadena de suministro resulta ser inesperadamente difícil, sería aún más complicado ajustar y modificar la ley. Los estrechos márgenes políticos en la Cámara de Representantes y en el Senado de EE UU ofrecen pocas posibilidades de corregir los objetivos e incentivos de política industrial definidos en la ley IRA, incluso si amenazan con socavar los propios objetivos climáticos del proyecto de ley.

Este proyecto de ley, a pesar de su novedoso uso de herramientas de política industrial, también destaca por las cosas que deja fuera. Los requisitos de contenido nacional adjuntos a los créditos fiscales establecen incentivos importantes para que las empresas establezcan capacidad de fabricación nacional, pero no llegan a las políticas industriales proactivas para ayudar a las empresas a cumplir estos objetivos. Para ser justos, entre otras estipulaciones, la ley IRA incluye préstamos sustanciales y garantías de préstamos para el establecimiento de plantas de fabricación nacional en los sectores de energía limpia, pero tales inversiones únicas no reemplazan las soluciones a largo plazo para la fabricación estadounidense.

El sector financiero de EE UU no ha estado dispuesto durante mucho tiempo a financiar la fabricación nacional, particularmente en las industrias como la energía limpia que dependen en gran medida de la regulación gubernamental. Para crecer, estas empresas también necesitan una fuerza laboral capacitada, lo que implicará nuevas inversiones en formación vocacional y coordinación con las industrias de energía limpia para desarrollar nuevos programas y establecer las necesidades de la fuerza laboral. Cumplir con los objetivos de desarrollo industrial de la ley IRA requerirá nuevos tipos de instituciones de financiación y capacitación que no forman parte del proyecto de ley en sí.

Reformular la política climática como política económica no solo es importante para el futuro de la competitividad de EE UU, sino que es políticamente inteligente. La creación de empleo en los sectores de energía limpia ayudará a crear nuevas coaliciones detrás de la política climática, incluso en los estados donde el cambio climático aún no ha sido una prioridad para los votantes.

Al mismo tiempo, el proyecto de ley es solo el punto de partida de una transformación industrial mucho más amplia. Para cumplir con los objetivos de desarrollo económico de la ley IRA, EE UU deberá solucionar los problemas estructurales que durante mucho tiempo han causado una disminución en su industria sostenible y que no se abordan en la propia ley IRA. Debido a que los resultados climáticos y económicos actualmente están tan estrechamente vinculados, no hacerlo pondrá en peligro el crecimiento de las industrias de energía limpia y la capacidad de Estados Unidos para cumplir con los objetivos del Acuerdo de París.

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